Warszawa, czerwiec 2007 r.

Założenia

do projektu ustawy regulującej status legislatora

 

  1. Wprowadzenie przepisu, który statuowałby zawód legislatora.

Proponuje się wprowadzenie rozróżnienia podmiotów na:

1) podmioty, które z racji swoich funkcji są zaangażowane i uczestniczą w procesie stanowienia prawa, tj. organy władzy publicznej, w tym: Sejm, Senat, Prezydent, administracja rządowa ( urzędy obsługujące te organy), w których angażowanie legislatorów ( w ramach stosunku pracy albo pełnienia służby) byłoby obligatoryjne oraz;

2) inne podmioty, uczestniczące w procesie stanowienia prawa, w tym organy samorządu terytorialnego, jednostki podległe lub nadzorowane przez organy władzy publicznej, inne podmioty, także niepubliczne, które mogłyby zatrudniać legislatorów.

Należy podkreślić, iż np. inicjatywę ustawodawczą posiada również co najmniej 100 tysięcy obywateli, w procesie tworzenia prawa biorą udział partnerzy społeczni, udział określonych podmiotów wynika także z ustawy lobbingowej. W tych przypadkach mielibyśmy do czynienia z fakultatywnym zatrudnianiem albo z korzystaniem z usług legislatora na podstawie umowy cywilnoprawnej.

 

2. Uregulowanie w dalszej kolejności, iż w poszczególnych jednostkach tworzy się komórki legislacyjne, w której są zatrudnieni legislatorzy, bądź też, jeżeli nie ma potrzeby powoływania takiej komórki, tworzy się samodzielne stanowisko pracy do spraw legislacji.

 

 

3. Wprowadzenie zasady, tam gdzie utworzenie komórek legislacyjnych będzie obligatoryjne, iż kierownik (dyrektor) takiej komórki i jego zastępcy (do których obowiązków należą zadania z zakresu legislacji) - muszą posiadać status legislatora.

 

4. Założenie, iż wykonywanie zawodu legislatora polega na świadczeniu pomocy prawnej w toku opracowywania i rozpatrywania projektu aktu prawnego oraz uchwalania (wydawania) lub stosowania aktu prawnego, a w szczególności na:

  1. opracowywaniu, z udziałem osób posiadających odpowiednią wiedzę merytoryczną w dziedzinie objętej zakresem regulacji, projektów aktów prawnych lub ich redagowaniu;

  2. opiniowaniu ustaw lub ich projektów pod względem zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, prawem Unii Europejskiej i zasadami techniki prawodawczej oraz spójności z obowiązującym systemem prawnym;

  3. opiniowaniu umów międzynarodowych lub ich projektów pod względem zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i prawem Unii Europejskiej oraz spójności z obowiązującym systemem prawnym;

  4. opiniowaniu rozporządzeń, aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym, aktów prawa miejscowego i innych aktów prawnych, lub ich projektów pod względem zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, prawem Unii Europejskiej i zasadami techniki prawodawczej oraz spójności z obowiązującym systemem prawnym;

  5. opiniowaniu aktów prawnych Unii Europejskiej lub ich projektów, w szczególności pod względem wpływu na obowiązujący system prawny;

  6. uczestniczenie w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, w przypadku gdy dotyczy ono aktu prawnego, w pracach nad którym legislator brał udział, jeżeli zarzuty dotyczą naruszenia zasad tworzenia prawa, a nie merytorycznej treści tego aktu;

  7. kontroli pod względem formalnoprawnym przebiegu procesu legislacyjnego oraz wydawanie opinii w tych sprawach;

  8. udział w procesie uzgadniania projektów aktów prawnych.

 

5. Założenie, iż legislatorem jest osoba z wyższym wykształceniem prawniczym, świadcząca wyżej określoną pomoc prawną w ramach stosunku pracy albo pełnienia służby, albo na podstawie umowy cywilnoprawnej:

  1. na rzecz organów władzy publicznej, w tym organów administracji państwowej lub organów samorządu terytorialnego, albo urzędów obsługujących te organy;

  2. na rzecz jednostek organizacyjnych podległych organom, o których mowa w pkt 1, albo nadzorowanych przez te organy.

3) na rzecz innych podmiotów biorących udział w procesie tworzenia prawa.

 

6. Warunki uzyskania statusu legislatora. Proponuje się, aby legislatorem mogła zostać osoba, która:

    1.  posiada obywatelstwo polskie;

    2. korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich;

    3. nie była karana za przestępstwo popełnione umyślnie;

    4. posiada wyższe wykształcenie prawnicze;

    5. posiada nieposzlakowaną opinię i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu legislatora;

    6. ukończyła aplikację legislacyjną lub studia podyplomowe w zakresie legislacji;

    7. zdała egzamin państwowy.

 

7. Proponuje się, aby tytuł zawodowy ,,legislator” podlegał ochronie prawnej.

8. Obowiązki legislatora. Legislator wykonuje zawód z należytą starannością, wynikającą z wiedzy prawniczej oraz posiadanego doświadczenia, w sposób rzetelny i politycznie neutralny, dążąc w szczególności do zapewnienia:

    1. opracowania lub zredagowania projektu aktu prawnego w sposób zgodny i spójny z obowiązującym systemem prawnym, w tym odpowiednio z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, umowami międzynarodowymi, ustawami, prawodawstwem organizacji i organów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest członkiem, w tym prawem Unii Europejskiej, a także w sposób zgodny z zasadami techniki prawodawczej oraz przy uwzględnieniu wyroków Trybunału Konstytucyjnego w zakresie, w jakim dotyczą one materii, która ma być objęta projektowanym aktem prawnym;

    2. rozpatrzenia i uchwalenia (wydania) aktu prawnego w trybie przewidzianym odpowiednio dla jego rozpatrywania i uchwalania (wydawania).

 

Do obowiązków legislatora należy także:

1) konstruowanie przepisów w taki sposób, aby nie prowadziły do powstawania zachowań korupcyjnych;

2)  dbałość o rzetelne i terminowe wykonywanie czynności służbowych;

3) przestrzeganie tajemnic ustawowo chronionych;

4) stałe podnoszenie kwalifikacji zawodowych.

 

 

Proponuje się również wprowadzić zakaz wykonywania zawodu legislatora w przypadku prowadzenia przez tegoż legislatora działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa.

 

 

9. Granice niezależności legislatora. Podkreślenie, że przy wykonywaniu swoich obowiązków służbowych legislatorzy są niezależni w zakresie: stosowania zasad techniki prawodawczej, oceny zgodności projektów w ramach systemu prawa, w tym z Konstytucją, oceny skutków prawnych proponowanych rozwiązań.

10. Wprowadzenie mechanizmu pozwalającego na prezentowanie przez legislatora niezależnej opinii podpisanej przez legislatora i dołączanej do akt sprawy bez względu na fakt, czy została zaaprobowana przez decydenta bądź zwierzchnika, czy też nie.

11. Przyjęcie, iż legislator wykonujący zawód w ramach stosunku pracy albo pełnienia służby jest związany poleceniem co do treści aktu prawnego albo jego projektu.

W przypadku jednak, gdy polecenie to mogłoby, zdaniem legislatora, spowodować niezgodność aktu prawnego albo jego projektu z obowiązującym systemem prawnym lub zasadami techniki prawodawczej, legislator zawiadamia, w formie pisemnej albo ustnej:

  1. w przypadku, gdy polecenie zostało wydane przez organ władzy publicznej albo przez osobę upoważnioną przez ten organ – odpowiednio ten organ albo osobę upoważnioną;

  2. w przypadku, gdy polecenie zostało wydane przez kierownika urzędu obsługującego organ, o którym mowa w pkt 1, jednostki organizacyjnej podległej temu organowi albo nadzorowanej przez ten organ, albo przez osobę upoważnioną przez tego kierownika – odpowiednio kierownika urzędu albo jednostki, albo osobę upoważnioną;

  3. w przypadku, gdy polecenie zostało wydane przez posła albo senatora, w związku z toczącym się postępowaniem ustawodawczym odpowiednio w Sejmie albo w Senacie – odpowiednio posła albo senatora;

  4. w pozostałych przypadkach – przełożonego.

Jeżeli pomimo powyższego zawiadomienia polecenie co do treści aktu prawnego albo jego projektu zostało podtrzymane, polecenie to jest wiążące dla legislatora.

 

12. Przyjęcie, iż legislator nie jest związany poleceniem co do treści opinii prawnej wydawanej w formie pisemnej albo ustnej.

Zasady tej nie stosuje się jednak do opinii prawnej wydawanej przez legislatora w ramach stosunku pracy albo pełnienia służby w komórce organizacyjnej właściwej w sprawach legislacji urzędu obsługującego organ władzy publicznej, albo jednostki organizacyjnej podległej temu organowi, albo nadzorowanej przez ten organ, w związku z zakresem działania tej komórki organizacyjnej; w takim przypadku polecenie co do treści opinii prawnej może zostać wydane legislatorowi jedynie przez kierownika tej komórki organizacyjnej.

Organ albo kierownik jednostki organizacyjnej nie może wydać jednakże kierownikowi komórki organizacyjnej właściwej w sprawach legislacji polecenia zapewnienia wydania opinii prawnej o określonej treści.

 

 

13. Kształcenie i egzamin. Uregulowanie kwestii dotyczących kształcenia legislatorów oraz egzaminu państwowego. Obecnie przepisy regulujące kwestie aplikacji znajdują się w ustawie o Radzie Ministrów i nie są one wystarczające.

Przede wszystkim proponuje się wydłużenie czasu trwania aplikacji, tak by nie było wątpliwości, iż stanowi ona profesjonalne przygotowanie do wykonywania jednego z zawodów prawniczych. Proponuje się, aby aplikacja trwała co najmniej cztery semestry oraz, aby zakres nauczania na aplikacji został rozszerzony i pogłębiony. Kwestie szczegółowe zostaną uregulowane w rozporządzeniu dotyczącym aplikacji legislacyjnej zgodnie z upoważnieniem zawartym w ustawie. Proponuje się, aby przepisy tego rozporządzenia dotyczyły również Podyplomowego Studium Zagadnień Legislacyjnych. Stan ten mógłby zostać osiągnięty przez wydanie rozporządzenia określającego minimalny zakres programowy kształcenia legislatorów, w tym przewidującego obowiązek odbywania praktyki legislacyjnej

Egzamin państwowy byłby przeprowadzany przez podmiot prowadzący aplikację legislacyjną lub Radę Legislacyjną. Do rozważenia pozostaje, czy nie należałoby, wzorem regulacji dotyczących adwokatów i radców prawnych, określić w ramach przepisów zakresu tematycznego egzaminu.

 

14. Uregulowania wymagałaby również kwestia powołania specjalnego podmiotu, który sprawowałby swego rodzaju nadzór w zakresie przestrzegania przepisów ustawy, jak również spełniałby funkcję najwyższego autorytetu w dziedzinie legislacji. Proponuje się, aby takim podmiotem była Rada Legislacyjna. Jednakże w celu umożliwienia wypełnienia przez Radę proponowanych zadań proponuje się rozważenie poszerzenia jej kompetencji oraz modyfikacji zasad powoływania jej członków.

Proponuje się, aby Rada, mając charakter opiniodawczo – doradczy, jednocześnie czuwała nad prawidłowym wykonywaniem zawodu legislatora, uczestnicząc w organizowaniu aplikacji legislacyjnej lub samodzielnie prowadząc tę aplikację. Rada wydawałaby, na wniosek określonych podmiotów, opinię prawno - legislacyjną do określonego projektu aktu normatywnego. Wniosek o wydanie takiej opinii mógłby określać zakres, w jakim Rada miałaby odnieść się do danego projektu. Proponuje się również wprowadzenie możliwości występowania przez określone podmioty z pytaniami legislacyjnymi do Rady.

Proponuje się, aby Rada zobligowana została również do zajmowania stanowiska w sytuacjach naruszenia praw legislatora, czy też w sytuacjach, w których toczy się postępowanie karne, a choć częścią tego postępowania są kwestie związane z  procesem tworzenia określonego aktu normatywnego.

 

15. Wprowadzenie, w zakresie wynagrodzenia, zasady stanowiącej, iż wynagrodzenie legislatora składa się z:

1) wynagrodzenia zasadniczego odpowiadającego zajmowanemu stanowisku służbowemu;

2) dodatku za wieloletnią pracę oraz;

3) dodatku legislacyjnego.

Wysokość wynagrodzenia zasadniczego legislatorów oraz stawek dodatku legislacyjnego zostałaby określona w drodze rozporządzenia.

W przypadku dodatku za wieloletnią pracę proponuje się skorzystać, w tym zakresie, z rozwiązań zawartych w art. 44 ustawy o Prokuratorii Skarbu Państwa.

W zakresie innych uprawnień, jak: nagrody, nagrody jubileuszowe, pokrycie kosztów podróży, urlopy proponuje się nie tworzyć szczególnych regulacji.

 

16. Proponuje się rozważenie wpływu nowej regulacji na ustawę Prawo o adwokaturze oraz na ustawę o radcach prawnych.

Rozważenia wymaga kwestia, czy adwokaci i radcowie prawni mają nabywać uprawnienia do opracowywania projektów aktów prawnych na dotychczasowych zasadach, a więc wprost z ustaw korporacyjnych, czy też należy przy okazji regulowania statusu legislatora wprowadzić w stosunku do nich odpowiednie wymogi w zakresie kwalifikacji i doświadczenia w dziedzinie legislacji.

 

17. Przepisy przejściowe. W przepisach przejściowych proponuje się przesądzenie, iż status legislatorów otrzymają osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy ukończyły aplikację legislacyjną lub studia podyplomowe w zakresie legislacji, a także osoby, które posiadają określoną praktykę w zawodzie.